Reformas Tributarias en el Ecuador

El Código Tributario ecuatoriano fue expedido el 06 de diciembre de 1975 (Troya, 1984). Su inclusión en el régimen jurídico nacional trajo consigo una estructura más consolidada sobre normativa tributaria, que antes no se encontraba del todo sistematizada. Así, su contenido incluyó normas sustantivas, procedimientos administrativos, contencioso tributario y régimen sancionatorio. A partir del 22 de mayo del 2015, (Asamblea Nacional, 2015) el régimen contencioso tributario fue trasladado al Código Orgánico General de Procesos en su Libro IV, Título I, Capítulo II.

Pese a la expedición del referido Código Tributario y su clara intención orientada a establecer un régimen jurídico tributario integral, desde 1975 hasta la actualidad, se registran varias reformas tributarias asociadas a las necesidades de cada gobierno de turno.

Arias, Buenaño, Oliva y Ramírez (2008) señalan siete momentos que registran reformas en el ámbito impositivo del país desde 1975 hasta 1999. En los años 1983 y 1986 incrementó el entonces impuesto a las transacciones mercantiles, elevándolo del 5% al 6% y del 6% al 10%, respectivamente. En el año 1989, se expidió la Ley de Régimen Tributario Interno y con ella, se creó el impuesto al valor agregado con una tarifa del 10%, que, además, sustituyó el impuesto a las transacciones mercantiles. También, creó el impuesto a los consumos especiales sobre consumos selectivos o suntuarios; unificó la tarifa de impuesto a la renta de sociedades en 25%; e incluyó tarifas progresivas desde el 10% al 25% de impuesto a la renta para personas naturales. En 1995 se emitió el Reglamento de Facturación. En 1997 se publicó la Ley de Creación del Servicio de Rentas Internas, y con ella, el organismo que lleva igual denominación. En 1998 se sustituyó el impuesto a la renta por el ya derogado impuesto a la circulación de capitales, con una tarifa única del 1%; sin embargo, un año después se restituyó el impuesto a la renta y también, se incrementó la tarifa del Impuesto al Valor Agregado (IVA) del 10% al 12%, la cual se mantiene hasta la presente fecha.

A partir del 2000, año en el cual se introdujo la dolarización, no se evidenciaron mayores reformas, siendo las más importantes las incluidas a partir del 2007 hasta la actualidad, en que se colocaron a los tributos como la primera fuente de ingresos del Estado, en relación con períodos anteriores.

En este contexto, en el año 2007 se expidió y publicó la Ley para la Equidad Tributaria (Asamblea Nacional, 2007), la cual, creó el impuesto a la salida de divisas, impuesto a las tierras rurales, impuestos a los ingresos extraordinarios, el sustituido Régimen Impositivo Simplificado RISE; además de instaurar el régimen de precios de transferencia. Posteriormente, se expidió la Ley Orgánica Reformatoria e Interpretativa a la Ley de Régimen Tributario Interno, Código Tributario, Ley de Equidad Tributaria y Ley de Régimen del Sector Eléctrico (Asamblea Nacional, 2008) que, estableció modificaciones sobre beneficios tributarios.

En el año 2008, se expidió la Constitución de la República del Ecuador, (Asamblea Nacional, 2008) cuyo contenido conllevó el cambio de política fiscal, direccionada a priorizar la gestión y recaudación de tributos progresivos y directos. También, situó la potestad tributaria en el Ejecutivo, como atribución exclusiva en proyectos relacionados con creación de tributos. Los principios tributarios previstos en su artículo 300 reflejaron los pilares sobre los cuales se previó la potestad de imposición de la Administración Pública Tributaria en el país.

En el 2009, se publicó la Ley de Empresas Públicas (Asamblea Nacional, 2009), que reguló el tratamiento tributario para las empresas en referencia. En este mismo año, entró en vigor la Ley Reformatoria a la Ley de Régimen Tributario Interno y a la Ley reformatoria para Equidad Tributaria del Ecuador (Asamblea Nacional, 2009), con la cual, entre otras reformas, se estableció el derogado anticipo de impuesto a la renta, así como también el establecimiento del impuesto a la renta de sociedades domiciliadas y personas naturales residentes en paraísos fiscales.

En el 2010 (Asamblea Nacional, 2010), se expidió una nueva reforma tributaria a la Ley de Régimen Tributario Interno, pero con incidencia directa en la también modificada Ley de Hidrocarburos. Su objetivo se centró en establecer de forma expresa el tratamiento tributario de sujetos pasivos de impuesto a la renta con ocasión de contratos de prestación de servicios para la exploración y explotación de hidrocarburos, lo cual generó incremento en su declaración y pago. En el mismo año, se publicó el Código Orgánico de Producción, Comercio e Inversiones (Asamblea Nacional, 2010), conocido por sus siglas COPCI; no obstante, se aplicó el año posterior. Este cuerpo legal integró en su contenido normas regulatorias sobre tributos al comercio exterior.

En el 2011, la denominada Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado incluyó normativa relacionada con los impuestos verdes (Asamblea Nacional, 2011). Así, se creó el impuesto ambiental a la contaminación vehicular, -mismo que fue derogado el 16 de agosto del 2019 mediante la Ley Derogatoria del Impuesto Verde-, y, el impuesto ambiental redimible a las botellas plásticas no retornables; también, modificó los sujetos pasivos del ICE y su cálculo en relación con ciertos productos. Además, elevó el impuesto a la salida de divisas del 2% al 5%.

El 2012 fue escenario de la Ley Orgánica de Redistribución de los Ingresos para el Gasto Público (Asamblea Nacional, 2012); la cual, aplicada en el siguiente año, estableció una serie de normas tendientes a fortalecer el cumplimiento de tributos de entidades financieras, tanto en el impuesto a la renta como el impuesto al valor agregado.

En el 2013 se publicó la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley de Minería, Ley Reformatoria de Equidad Tributaria del Ecuador y Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno (Asamblea Nacional, 2013), que estableció la figura de regalías a la explotación de minerales como un nuevo tributo previsto para el concesionario minero, además del pago respectivo de impuesto a la renta.

Un año después, se publicó la Ley Orgánica para el Fortalecimiento y Optimización del sector Societario Bursátil (Asamblea Nacional, 2014), que estableció exoneraciones en el impuesto a la renta sobre rendimientos financieros e inversiones superiores a un año. Dicha exoneración se extendió al impuesto a la salida de divisas en pagos realizados al exterior producto de los ingresos obtenidos por rendimientos financieros que formaren parte del mercado de valores del Ecuador. En el mismo año, se publicó la Ley Orgánica de Incentivos a la Producción y Prevención del Fraude Fiscal (Asamblea Nacional, 2014), cuyo objetivo se centró en endurecer normas sobre paraísos fiscales, partes relacionadas y residencia fiscal; pero, también se enfocó en promover la contratación de adultos mayores y migrantes, a través, de beneficios tributarios extendidos a empresas sobre el impuesto a la renta. Cabe señalar que, la ley en referencia estableció la exoneración del impuesto al valor agregado, impuesto a los consumos especiales e impuesto a la salida de divisas en la adquisición de cocinas de inducción y eléctricas.

En el año 2015, se publicó la primera Ley Orgánica de Remisión de Intereses, Multas y Recargos en el país (Asamblea Nacional, 2015). Su propósito fue aplicar la figura jurídica de remisión prevista en el artículo 54 del Código Tributario, es decir, el perdón del pago de intereses, multas y recargos de tributos nacionales de carácter interno y locales. Si bien, esta norma legal no modificó o reformó artículo alguno, se precisa considerarla como parte de la historia jurídica tributaria de Ecuador porque reflejó la fuerte necesidad estatal de obtener mayor liquidez monetaria en la economía nacional. Meses después, el 22 de mayo del 2015 para ser precisos, se publicó el Código Orgánico General de Procesos COGEP (Asamblea Nacional, 2015), en el cual, se incluyó el apartado descrito en el Código Tributario como Procedimientos Contencioso Tributario; esto, como se indicó en las primeras líneas de este texto, con el fin de integrar normas procesales en un mismo cuerpo legal, lo que conllevó paralelamente a la derogación de su texto en el mencionado Código Tributario.

Finalmente, el 2015 concluyó con la emisión de la Ley Orgánica de Incentivos para las Asociaciones Público-Privadas y la Inversión Extranjera (Asamblea Nacional, 2015), que nació con el fin de instaurar exoneraciones tributarias sobre tributos al comercio exterior, impuesto a la renta e impuesto a la salida de divisas en proyectos ejecutados por asociaciones público-privadas.

En abril del 2016, se publicó la Ley Orgánica para el Equilibrio de las Finanzas Públicas (Asamblea Nacional, 2016). La introducción de esta norma al ordenamiento jurídico nacional promovió el uso del dinero electrónico mediante incentivos tributarios ante pagos de obligaciones impositivas.  Además, se estableció la reducción del anticipo de impuesto a la renta para microempresas, beneficios tributarios sobre el ISD e incremento de las tarifas de ICE en bebidas alcohólicas, gaseosas y cigarrillos, como parte de políticas de salud preventiva.

Este año se mantiene en la memoria de los ecuatorianos debido al terremoto sufrido el 16 de abril, fecha que desató una catástrofe para los residentes de las provincias de Manabí, Esmeraldas, Santa Elena, Santo Domingo de los Tsáchilas, Los Ríos y Guayas, quienes quedaron devastados ante las fuertes e incontables pérdidas humanas y materiales (CNN, 2016). Producto de este fenómeno natural, el 20 de mayo del 2016 se publicó la Ley Orgánica de Solidaridad y de Corresponsabilidad Ciudadana por las afectaciones del terremoto en Ecuador (Asamblea Nacional, 2016). En dicha norma se establecieron contribuciones solidarias en favor de los territorios afectados, que fueron determinadas sobre las remuneraciones, patrimonio, utilidades y bienes, y derechos representativos de capital existentes en Ecuador, en función de montos previstos en la referida ley.

En el año 2017, se publicó la Ley Orgánica para la Reactivación de la Economía, Fortalecimiento de la Dolarización y Modernización de la Gestión Financiera (Asamblea Nacional, 2017). Esta norma incluyó más beneficios tributarios para microempresas y sociedades de economía popular y solidaria en relación con el pago de impuesto a la renta; además, de considerar gastos personales de cargas familiares como hijos y cónyuges o parejas en unión de hecho. También, se acentuó la búsqueda de transparencia de información sobre beneficiarios efectivos.

La Ley Orgánica de Fomento Productivo, Atracción de Inversiones, Generación de Empleo, Estabilidad y Equilibrio Fiscal expidió no solo reformas tributarias en favor de las Mipymes y sociedades de economía popular y solidaria, o eliminación del pago mínimo del anticipo de impuesto a la renta; sino que también incluyó la segunda remisión tributaria del país sobre intereses, multas y recargos (Asamblea Nacional, 2018).

En el año 2019, se publicó la Ley Orgánica de Simplificación y Progresividad Tributaria (Asamblea Nacional, 2019), misma que estableció un nuevo método de designación de agentes de retención, eliminó el anticipo de impuesto a la renta de forma absoluta, creó los regímenes únicos de microempresas y agropecuario, así como la contribución única temporal de sociedades con ingresos superiores a un millón de dólares anuales, modificó los porcentajes de deducibilidad de impuesto a la renta por gastos personales, incluyó el catálogo de los derechos del contribuyente dentro del Código Tributario y estableció un plan temporal de pagos para impuestos retenidos y percibidos.

La Ley Orgánica de Apoyo Humanitario para combatir la Crisis Sanitaria derivada del Covid-19 (Asamblea Nacional, 2020) se publicó en el 2020, año en que la humanidad entera debió afrontar la crisis sanitaria mas grave de la época (Ferrer, 2020). Sin embargo, la política fiscal buscó, -sin mayores éxitos-, reestablecer los escenarios económicos afectados por la crisis; así, la suspensión temporal de procesos coactivos de obligaciones tributarias, eliminación de la contribución del uno por mil sobre los activos fijos destinados a operadores turísticos o la inclusión de la deducción de impuesto a la renta por turismo interno no fueron medidas suficientes para contrarrestar los efectos negativos que la economía nacional debió afrontar producto de la pandemia mundial.

En el 2021, se publicó la Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal tras la pandemia COVID, que corresponde al proyecto de ley propuesto por el presidente de la República Guillermo Lasso (Asamblea Nacional, 2021), La señalada ley sustituyó el Régimen Impositivo Simplificado RISE y breve Régimen de Microempresas por el actual Régimen Simplificado para Emprendedores y Negocios Populares RIMPE. Los negocios populares catalogados dentro de un grupo de contribuyentes cuyos ingresos fluctúan entre ($0) cero y ($20.000) veinte mil dólares anuales, debían declarar su impuesto a la renta sin considerar gastos personales ni costos de su actividad económica, esto lógicamente evidenció la omisión de los principios de progresividad y capacidad contributiva, así como el descontento popular con el régimen.

Además, elevó a 37% la tarifa de impuesto a la renta de personas naturales; implementó un nuevo método de cálculo de gastos personales que sustituía la deducción por la rebaja aplicable hasta la presente fecha; emitió algunos beneficios para el sector turístico; incluyó algunos productos a la tarifa 0% de IVA y otros se excluyeron del ICE; creó normas regulatorias sobre los activos en el exterior e incluyó la transacción tributaria como una facultad de la administración tributaria y una forma de extinguir las obligaciones impositivas.

Finalmente, en el 2023 se emitieron, tanto la Ley Orgánica de Fortalecimiento de la Economía Familiar como la Ley Orgánica Reformatoria para la Atracción y Fomento de Inversiones para el Desarrollo Productivo, producto de las facultades legislativas atribuidas al presidente de la República ante el gran acontecimiento vivido en el país con ocasión de la disolución de la Asamblea Nacional. El 16 de junio del 2023, la Corte Constitucional del Ecuador emitió dictamen favorable de las normas en mención.

La primera ley corresponde a normas relacionadas a la rebaja de impuesto a la renta por gastos personales en la liquidación del impuesto; así, los gastos personales se prevén en función del número de cargas familiares, máximo cinco, con un techo de ($15.294) quince mil doscientos noventa y cuatro dólares (Asamblea Nacional, 2023). La novísima ley contempla también la creación del impuesto único de operadores de pronóstico deportivo con la tarifa única del 15% aplicada a ingresos percibidos por dichos sujetos pasivos, realizadas mediante internet o cualquier medio; cuyo tributo se declarará y pagará mensualmente, pero con vigencia a partir del 2024. Adicionalmente, permite la facturación electrónica opcional en RIMPE negocios populares; y señala que, si un contribuyente realiza actividades excluyentes del RIMPE, quedará totalmente excluido de dicho régimen, pese a tener otras que sí se cataloguen como tal.

En cuando a la Ley Orgánica Reformatoria para la Atracción y Fomento de Inversiones para el Desarrollo Productivo, como su nombre indica, busca propiciar espacios atractivos para nuevas inversiones mediante el trato igualitario para nacionales y extranjeros, estableciendo la regulación de incentivos tributarios relacionados con la exoneración y rebaja de impuesto a la renta, impuesto al valor agregado e impuesto a la salida de divisas y tributos al comercio exterior, mediante una redefinición de las ya conocidas zonas especiales de desarrollo económico ZEDE e inclusión de las zonas francas ZF, derogadas años antes (Asamblea Nacional, 2023).

 Las reformas brevemente incluidas permiten identificar los cambios que la normativa tributaria ecuatoriana ha sufrido a lo largo de la historia desde la publicación del Código Tributario, hito de gran trascendencia que determinó la regulación normativa de las relaciones jurídicas tributarias de obligaciones impositivas, así como su gestión desde los tipos de administración pública tributaria hasta la actualidad.

Bibliografía

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• Ley Orgánica para el Equilibrio de las Finanzas Públicas de 2016. 29 de abril de 2016. R.O. No. 744
• Ley Orgánica de Solidaridad y de Corresponsabilidad Ciudadana de 2016. 20 de mayo del 2016. R.O. No. 759
• Ley Orgánica para la Reactivación de la Economía, Fortalecimiento de la Dolarización y Modernización de la Gestión Financiera de 2017. 29 de diciembre del 2017. R.O. No. 759
• Ley Orgánica de Fomento Productivo, Atracción de Inversiones, Generación de Empleo, Estabilidad y Equilibrio Fiscal de 2018. 21 de agosto del 2018. R.O. No. 309
• Ley Orgánica de Simplificación y Progresividad Tributaria de 2019. 31 de diciembre del 2019. R.O. No. 111
• La Ley Orgánica de Apoyo Humanitario para combatir la Crisis Sanitaria derivada del Covid-19 de 2020. 22 de junio de 2020. R.O. No. 229
• Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal tras la pandemia COVID de 2021. 29 de noviembre de 2021. R.O. No. 587
• Ley Orgánica de Fortalecimiento de la Economía Familiar de 2023. 17 de mayo de 2023.
• Ley Orgánica Reformatoria para la Atracción y Fomento de Inversiones para el Desarrollo Productivo de 2023. 23 de mayo del 2023.
• Troya Jaramillo, José Vicente, Estudios del Derecho Tributario, Volumen 01, ps. 155, Corporación Editora Nacional, Quito, 1984.